Autori:
Doc. dr Marijana Dukić Mijatović, docent na Pravnom fakultetu za privredu i pravosuđe Univerziteta Privredna akademija u Novom Sadu (marijana.dukic.mijatovic@gmail.com);
Prof. dr Željko Bjelajac, vanredni profesor na Pravnom fakultetu za privredu i pravosuđe Univerziteta Privredna akademija u Novom Sadu, (advdrzb@eunet.rs);
Doc. dr Ivan Joksić, docent na Pravnom fakultetu za privredu i pravosuđe Univerziteta Privredna akademija u Novom Sadu (ijoksic@hotmail.rs)

Poznato je da reka Dunav predstavlja okosnicu privrednog razvoja i međudržavne saradnje podunavskih zemalja. Na polju zaštite životne sredine reku Dunav možemo označiti vodećim faktorom u delu koji se odnosi na planiranje i razvoj adekvatnog ekološkog koncepta. Pri tome, ne treba prevideti sveukupan značaj Dunava i na ostalim poljima, poput: društveno-ekonomskog, kulturnog, političkog razvoja, te unapređenja opšte saradnje među podunavskim zemljama. Nisu retki oni koji reku Dunav tretiraju faktorom razvoja i na ostalim poljima međudržavne saradnje čitavog podunavskog regiona. Poseban značaj Dunava uočljiv je i kroz izradu relevantnih strateških dokumenata, poput Strategije Evropske unije za Dunavski region i pratećih instrumenata iz ove oblasti.

Autori ovim radom ukazuju na posebnost i specifičnosti koje reka Dunav pruža svim državama podunavskog regiona. Ističe se potreba za podizanjem nivoa i kvaliteta saradnje svih zemalja podunavskog regiona u okvirima Evropske unije sa posebnim osvrtom na Srbiju. Istovremeno, u radu je prikazana analiza aktuelne problematike sadržane u strateškim dokumentima i dati su predlozi na planu daljeg unapređenja institucionalnog kapaciteta u okviru Evropske unije.

Uvodna razmatranja

Prirodne karakteristike koje poseduje reka Dunav izdvajaju je i čine osobenom u odnosu na druge evropske reke. U pogledu njene dužine, koja iznosi 2.888 km, plovnosti, bogatim prirodnim sadržajima, ribom, biljnim svetom, ova reka predstavlja vododelnicu Evrope. U geografskom smislu, Dunav izvire na planini Schwarzwald u pokrajini Baden-Württemberg, na jugozapadu SR Nemačke, nastao spajanjem manjih rečica Brigach i Breg, u mestu Donaueschingen. Dunav teče prema istoku, kroz nekoliko glavnih gradova u srednjoj i istočnoj Evropi (Beč, Bratislava, Budimpešta i Beograd), te nakon 2850 km, na obali Crnog mora, obrazuje deltu u Rumuniji i Ukrajini, koja se nalazi na popisu svetske baštine UNESCO. Dunav je kroz istoriju, uvek bio važan međunarodni plovni put.

Na području dunavskog basena živi oko 80.5 miliona stanovnika u sastavu 19 država kroz koje ova reka protiče. Osim prirodnih, dunavska regija je prepoznatljiva prema mnoštvu ostalih osobenosti, tačnije: istorijskog nasleđa, zajedničkih vrednosti, prirodnog bogatstva, projektovanja zajedničke budućnosti, u smislu intenziviranja privredne, kao i saradnje u drugim oblastima društvenog života itd. Polazeći od jedinstvenog interesa za produbljivanjem međudržavne saradnje podunavskih zemalja, donosi se određeni broj međunarodnih instrumenata iz ove oblasti. Tako, daleke 1948. godine, usvojena je Konvencija o režimu plovidbe Dunavom, ((“Službeni list FNRJ”, br. 4/49)) da bi u poslednjoj deceniji 20. veka bila usvojena Konvencija o saradnji na zaštiti i održivom korišćenju reke Dunav 1994. godine. ((“Službeni list SRJ-Međunarodni ugovori”, br. 2/03))

U susret rečenom, potrebno je razmotriti sve aspekte prosperiteta koje pruža Dunav kao reka saradnje, kao i mogućnosti Dunavske strategije usmerenim ka kvalitetnijim bezbednosnim uslovima, ujednačenom zaštitom životne sredine, te ravnomernim privrednim razvojem podunavskih država, kao i Republike Srbije.

Međunarodno-pravna regulisanost korišćenja vodnih resursa i problematika njihove ekološke zaštite

Problematika međunarodnopravnog regulisanja oblasti korišćenja i eksplotacije vodnih potencijala, na međudržavnom nivou, bila je predmet razmatranja i organizovanja stručnih skupova iz ove oblasti. Pored toga, značajan broj međunarodnih instrumenata je posvećen jedinstvenom ustrojstvu u oblasti zajedničkog korišćenja vodnih resursa među državama. Pri tome, u masi donetih međunarodnih instrumenata iz ove oblasti, možemo izdvojiti samo one koji imaju najjači efekat.

Najpre, značajan iskorak u pravcu međunarodnog regulisanja vodnih prava učinjen je daleke 1911. godine, u okviru Instituta za međunarodno pravo, kada je usvojena Deklaracija u Madridu pod nazivom “Međunarodna uredba o upotrebi međunarodnih vodotokova u druge svrhe osim za navigaciju”. Deklaracija je trebala da predloži pravila kojih se trebaju pridržavati obalske zemlje pri korišćenju zajedničkog vodotoka. Međutim, iako sa pola veka zakašnjenja, ista organizacija je pokrenula pitanje navigacionog korišćenja međunarodnih vodotokova, istovremeno usvojivši dve rezolucije:

1. Rezolucija o upotrebi međunarodnih pomorskih voda (Resolution on the Use of International Non-maritime Waters) – Salzburg 1961.,
2. Rezolucija o zagađenju reka i jezera i međunarodno pravo (Resolution on the Pollution of Rivers and Lakes and International Law) – Atina, 1979. ((Ostojić, G., Blagojević, M., Primena hegemonije u rešavanju međunarodnih sporova oko resursa pijaće vode, MP 3, 2011., str. 373-374.))

Posebnost u međunarodnopravnom regulisanju eksplotacije vodnih resursa, kao i problematika njihove ekološke zaštite, uočljiva je i u ostalim ranije usvojenim instrumentima. U tom smislu, ukazaćemo na osnovne smernice sadržane u tzv. Helsinškim pravilima iz 1966. godine. ((The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, Adopted by the International Law Association at the fifty-second conference, held at Helsinki in August 1966. Report of the Committee on the Uses of the Waters of International Rivers; London, International Law Association, 1967)) Pravilima se regulišu odnosi među državama u delu koji pripada zajedničkom korišćenju prirodnih (vodnih) resursa koje reke pružaju. Svaka država ima pravo na razuman i pravičan udeo u korišćenju voda iz međunarodnog slivnog područja. Istovremeno, države su obavezne da svaku pojavu kojom se zagađuje voda, u međunarodnom slivnom području, blagovremeno registruju i prijave iako nisu neposredno pogođene konkretnim oblikom zagađenja. Međutim, pored Helsinških pravila, pod okriljem ILA, usvojeno je više drugih pravila relevantnih za korišćenje i zaštitu voda. ((Vukasović, V., Međunarodnopravno regulisanje zaštite i održivog korišćenja vodnih resursa, MP 1-2, 2006., str. 161.))

Sumirajući međunarodnopravnu regulativu u oblasti zaštite voda, te stavove izražene na održanim međunarodnim skupovima o vodi, Božidar Javorović ukazuje na važnost upravljanja i potrebu globalnog upravljanja vodama. Uvažavajući značaj velikog broja predloga, stavova i ocena u vezi sa upravljanjem vodama, isti autor, posebno ukazuje na sledeće:

• treba razviti i primijeniti integralno upravljanje vodnim resursima, koje će voditi računa o ekonomskoj, socijalnoj i ekološkoj ravnoteži u njihovom gospodarenju i korištenju, te osigurati horizontalno i vertikalno povezivanje svih korisnika, davalaca usluga i upravljača
• uvesti integralni pristup planiranju u svim planovima: kratkoročnim, srednjoročnim i dugoročnim što je važan instrument integralnog upravljanja
• razviti svjetski sustav motrenja voda, pravovremenog obavještavanja, stvaranja baza podataka, što je s jedne strane osnova brzog djelovanja (poduzimanja potrebnih mjera), a s druge osnovica za znanstvena istraživanja i traženje novih rješenja
• u cilju ublažavanja sukoba uvesti „zajednički kontrolirani monitoring svih svojstava graničnih i transgraničnih vodnih resursa“
• uspostaviti instituciju „zajedničkih medijatora“ koji će pomagati u rješavanju aktualnih i potencijalnih konfliktnih situacija
• koncipirati, izgraditi i razviti informacijski sustav za upravljanje i kontrolu u području voda ((resursi, politika, korištenje, namjena, potrošnja, stanje, zagađenost/čistoća, planiranje, razvoj, upravljanje…))
• šire razviti i intenzivirati informiranje i obrazovanje o vodama i povećati ulogu i utjecaj javnosti ((na svim razinama: lokalnoj, nacionalnoj (državnoj), kontinentalnoj (regionalnoj) i svjetskoj))
• izučiti i iskoristiti povijesna iskustva
• poštivati i držati se pravila (Helsinška pravila, ….) koje su utvrdili svjetski forumi iz područja voda i Ujedinjeni narodi
• osigurati nacionalnu i regionalnu koordinaciju u rješavanju viška i manjka vode
• razvijati i provoditi bolje (učinkovitije, racionalnije i sigurnije) programe zaštite voda, koncipiranja i izgradnje vodovodnih i kanalizacijskih sustava i sustava za pročišćavanje otpadnih voda
• ostvarivati suradnju između specijaliziranih agencija UN, privatnog sektora, nevladinih organizacija i Marakeškog foruma (stav Svjetskog savjeta za vode)
• posebnu pažnju posvetiti problemu i posljedicama prekomjerne eksploatacije podzemnih voda. ((citirano prema: Javorović, B., Voda – sigurnosni aspekti, Defendologija, br. 1-4, Zagreb, 2003., str. 18-19.))

Pored opštih međunarodnih instrumenata, u pogledu regulisanja problematike ustanovljavanja i zaštite međunarodnih vodnih prava, ciljano je usvojen i određeni broj instrumenata kojima se neposredno regulišu međudržavni odnosi u vezi sa korišćenjem i eksplotacijom reke Dunav. Sledstveno tome, možemo izdvojiti “Deklaraciju o saradnji podunavskih zemalja o vodoprivrednim pitanjima reke Dunav i posebno o zaštiti njegovih voda od zagađivanja”, usvojenu u Bukureštu 1985. godine. Glavni principi i smernice sadržane u Deklaraciji odnose se na različite aspekte korišćenja vodnih resursa, kao što je:

• racionalno korišćenje vodnih resursa i povezanost sa nacionalnom politikom u domenu zaštite životne sredine,
• sprovođenje kompleksnih dugoročnih mera putem međunarodne bilateralne i multilateralne saradnje,
• sistematsko praćenje kvaliteta vode Dunava,
• razmena informacija i usaglašavanje metodologije i programa praćenja kvaliteta voda,
• razmena rezulata analiza izvršenih na posmatranim profilima,
• međusobna pomoć,
• informisanje i saradnja u oblasti odbrane od poplava,
• preduzimanje mera radi zaštite, očuvanja i unapređenja životne sredine i rešavanja pitanja odgovornosti za zagađivanje voda,
• saradnja sa specijalizovanim organizacijama UN i drugim međunarodnim organizacijama, itd. ((Ibid., str. 162.))

Evropska unija je usvojila značajan broj strateških dokumenata i pravnih instrumenata u oblasti voda od kojih možemo izdvojiti “Okvirnu direktivu EU o vodama” iz 2000. godine. ((Zaštita životne sredine uslov za održivi razvoj, ur. Jadranka Jelinčić i Srđan Đurović, Fond za otvoreno društvo, Beograd, 2009., str. 22.)) Težišni deo Direktive pripada izgradnji mehanizama zaštite voda u cilju postizanja njihovog adekvatnog “dobrog” statusa. S obzirom na temu rada, u daljem izlaganju, ukazaćemo na strateške dokumente Evropske unije u odnosu na reku Dunav od kojih, svakako, posebnu pažnju zaslužuje usvojena Strategija EU za Dunavski region.

Osnovni pravci i smernice u Dunavskoj strategiji u svetlu evropskih integracija

Korišćenje zajedničkih prirodnih resursa među državama podunavskog regiona predmet je međunarodnih i regionalnih konferencija na kojima uzimaju učešće predstavnici država članica. Pored toga, usvojen je određeni broj međunarodnih dokumenata kojima se regulišu različiti aspekti međudržavne saradnje. Značajan iskorak u pravcu intenziviranja i podizanja nivoa i obima saradnje podunavskih zemalja predstavlja usvajanje Strategije Evropske unije za Dunavski region. ((Strategija Evropske unije za Dunavski region, SEC(2010) 1489, SEC(2010) 1490, SEC(2010) 1491. Brisel, COM (2010) 715/4.)) Pri tome, Strategija je bliže opisana u dva dokumenta: ((Akcioni plan, prilog uz Saopštenje komisije evropskom parlamentu, savetu, evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i komitetu regiona. Brisel, SEC (2010) 1489/3, COM (2010) 715.))

1. saopštenju Evropske komisije drugim institucijama EU,
2. pratećem Akcionom planu koji predstavlja dopunu Saopštenju. ((Akcioni plan predstavlja jedan od krajnjih rezultata pristupa Strategije. Njegov cilj je da se „sa reči pređe na dela“ kroz utvrđivanje konkretnih prioriteta za makro-region. Kada se aktivnost ili projekat uključi u Akcioni plan, potrebno je da ih data država ili zainteresovana strana sprovede. Projekti se smatraju ilustrativnim, jer sadrže primere tipova projekata ili pristupa koje bi trebalo češće podsticati.))

Usvajanjem Strategije otvaraju se nove mogućnosti u pogledu izgradnje adekvatnih mehanizama, u sklopu ukupnih napora radi prevazilaženja nastupajućih ekonomskih kriza. Ekonomski razvoj, konkurentnost, upravljanje životnom sredinom i efikasnost u korišćenju resursa sada se mogu poboljšati, a sigurnost i transport u regionu modernizovati. Dunav može otvoriti Evropsku uniju prema njenim bliskim susedima, regionu Crnog Mora, Južnoj Kavkaziji i Centralnoj Aziji. Strategija Evropske unije za razvoj dunavskog regiona može doprineti ostvarenju ciljeva Evropske unije, jačajući osnovnu politiku evropske inicijative, a naročito u kontekstu Evropske strategije do 2020. godine.

Dunavska strategija je strategija Evropske unije, koja je utemeljena na šest stubova, koji su osnovni postulati za poboljšanje povezanosti regija u saobraćaju, energiji i informacijama, zaštiti životne sredine, jačanju društvenih i privrednih potencijala dunavskog regiona i jačanju dunavskog regiona, vladavine prava i pravne sigurnosti, te ekonomije znanja, koje su razložene na jedanaest prioritetnih oblasti.

Prvim stubom utemeljeni su osnovni postulati za uspostavljanje sistema razvoja transporta i prateće infrastrukture. “Predstavnici Srbije su ukazali na potrebu da se ovaj koncept dopuni sa sledeća dva: vladavina prava i „smart Danube“, u smislu značaja nauke za realizaciju ciljeva Strategije, tj. isticanja „ekonomije znanja“. Predstavnica Hrvatske je iznela kao značajan segment zalaganje za razminiranje obradivih površina u priobalju Dunava, zatim povezivanju transportne mreže iz Podunavlja sa Jadranskim morem, ali i zajedničke aktivnosti u zaštiti od poplava. Iz Slovačke su se čula zalaganja da se Strategija snažnije okrene pitanjima transporta i energetske bezbednosti. Podržano je zalaganje za zajedničke aktivnosti na zaštiti od poplava. Takođe, ukazano je na značaj kulturne saradnje uz predlog da se u Bratislavi održi „Dunavski festival kulture“. Privredna komora Srbije je predstavila zamisao o saradnji komora podunavskih zemalja, zasnovanu na konkretnim merama namenjenim povećanju konkurentnosti, privrednom rastu i razvoju podunavskih zemalja. Ukazano je da privrednici pozdravljaju donošenje Strategije, ali su mnogo bitniji konkretni koraci za implementaciju. Učesnik iz Mađarske je podvukao da Strategija počiva na „višedimenzionalnom upravljanju“ (multilevel governance) tj. saradnji brojnih aktera sa različitih horizontalnih nivoa upravljanja i različitih društvenih subjekata radi implementacije projekata. To Strategiji daje efekat „izgradnje poverenja“. ((Šire o tome: Preporuke i zaključci Medunarodne konferencije „Dunav – Najjaca veza sa Evropskom unijom“ – Dunavska strategija Evropske unije i doprinosi Srbije, u organizaciji Evropskog pokreta u Srbiji i kancelarija Fondacije Friedrih Ebert u Beogradu u saradnji sa Privrednom komorom Srbije koja je održana 07. maja 2010. godine u Beogradu.)) Drugi stub nudi rešenja koja omogućavaju kvalitetnije bezbednosne uslove plovidbe. Trećim stubom regulišu se mogućnosti efikasnije zaštite životne sredine i održivog korišćenja prirodnog bogatstva. Četvrtim stubom prikazane su strateške mere i aktivnosti usmerene ka podsticaju ekonomskog razvoja i jačanju regionalne saradnje i partnerstva u regionu. Akcentovan je značaj privatnog sektora na razvoju potencijala Dunava, ali i na neophodnu povezanost privatnog sa javnim, kako bi se iskoristili svi kapaciteti Dunava. Pristup na kome se insitira je regionalni, jer on omogućava najbolju koordinaciju kako različitih sektora na privatnom i javnom nivou unutar jedne države, tako i koordinaciju ovih sektora izmedu država. Investicije za koje je zainteresovan privatni sektor zavise od izgradnje pravnog okvira u svim podunavskim zemljama u razvoju. Znači, javni sektor bi trebalo da obezbedi uslove, infrastrukutru i uspostavljanje pravnog okvira koji bi uklonio sve poteškoce i barijere u transportu robe, ali i kretanje roba i usluga. Peti stub afirmiše pravnu sigurnost i vladavinu prava, dok šesti stub nudi sve mogućnosti ekonomije znanja.

Dunav je jedan od transevropskih koridora (koridor 7). Preko Rajne je povezan kanalima, sa Severnim morem i predstavlja direktnu vodenu vezu između Severnog i Crnog mora. Sa navedenog proizlazi značaj sistema bezbedne plovidbe i razvoja transporta i prateće infrastrukture na celom toku Dunava ustrojen Dunavskom strategijom. U segmentu zaštite životne sredine akcenat je na primeni Okvirne direktive EU u oblasti voda, posebno kroz saradnju u okviru aktivnosti ICPDR-a i Dunavske komisije. Dunavska strategija donosi plan socio-ekonomskog razvoja, kojim se razmekšavaju granice između država, promoviše zaštita ljudskih prava, vladavina prava, ekonomija znanja i multikulturalnost.

Ravnomerna operacionalizacija rešenja, koja donosi Dunavska strategija za ceo dunavski sliv je od značaja za Evropsku uniju. Dunavska strategija se sa navedenih razloga zasniva na makro pristupu rešavanja spornih pitanja u celoj Dunavskoj regiji, te je po proverenom i uspešnom modalitetu udruživanja i razvoja u Evropskoj uniji u obliku ekonomskih inkubatora, koji integrišu regione, opštine, međunarodne organizacije, finansijske institucije i socijalno-ekonomske partnere, koncipirana u značajnim segmentima po uzoru na iste.

Najznačajniji ciljevi Dunavske strategije su unapređenje transportne infrastrukture i energetskih veza, zaštita okoline i borba protiv zagađenja; unapređenje ekonomske saradnje i održivog razvoja i kulturne saradnje i turizma; unapređenje saradnje u oblasti prevencije prirodnih katastrofa, kao i jačanje saradnje u sektoru bezbednosti. ((Vidi: http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/pdf/macroregional_strategies_2009.pdf))

Iduće nedelje u nastavku ovog rada: O ulozi Srbije u Dunavskoj strategiji